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去年卖地收入减少约3万亿！2023年“土地财政”将去往何处？******

　　多年来，“土地财政”一直是热议的经济话题，今年也不例外。近期，第三方机构克而瑞统计的数据显示，2022年，随着我国房地产销售端疲软，土地出让金收入下滑，全国土地市场成交建筑面积为14.44亿平方米，成交金额4.73万亿，较2021年同期分别下降了37%、31%，土地出让金从高峰的8.7万亿下降了约3万亿规模。

　　“土地财政”，顾名思义，指的是地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，政府财政收入包括一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入，其中，国有土地使用权出让收入属于地方政府性基金预算收入，因不用上缴中央，土地出让收入是1994年分税制改革以来，地方财政的主要收入来源之一。

　　实际上，经历了二十多年的快速增长，随着我国房地产市场需求见顶，土地出让金的增速明显放缓，长期来看，地方政府高度依赖的“土地财政”将难以为继，如何弥补土地出让金下滑带来的财政资金缺口，成为地方政府不得不面对的问题，那么，2023年，甚至更远的将来，“土地财政”又将去往何处？

　　“土地财政”依赖程度越来越高

　　我国国有土地使用权公开拍卖始于1987年12月1日，彼时，深圳会堂座无虚席，经过17分钟的轮番叫价，深圳经济特区房地产公司以525万元拿下了这块8588平方米的住宅用地，敲响了建国以来国有土地使用权拍卖的“第一槌”。

　　根据《中国土地年鉴1996》的数据，1995年，全国通过出让方式提供用地43403公顷，出让金总额为420亿元。1998年，我国正式开启住房市场化改革，此后，随着房地产行业的快速发展，该数据一路上涨，2007年，首次突破1万亿元，直到2020年，我国国有土地使用权出让金额已经升至8.4万亿元，是1998年的200倍。

　　根据财政部官网公布的数据，仔细观察可以发现，2017年开始，我国土地出让金的增长开始变得很有规律，连续四年，每年的增长金额都在1万亿左右，直到2021年，国有土地出让金的增长速度开始放缓，仅增长3000亿元左右。

　　土地出让金快速增长的同时，地方财政对土地使用权出让金的依赖程度也越来越大。根据第一财经测算，2017年开始，我国土地出让金占地方财政总收入的比例(土地使用权出让收入/地方政府一般公共财政预算收入+地方政府性基金预算收入+地方国有资本经营预算收入)连续5年超过三成，2020年占比达到43.59%，2021年下降至41.81%，仍在4成以上。

　　分区域来看，粤开证券研究院统计的数据显示，我国东部地区经济发达、人口持续流入、土地市场需求旺盛，土地出让收入在地方综合财力中的占比(土地财政依赖度)较高；而西部和东北地区土地市场不够活跃，土地出让收入相对较低，更依赖中央转移支付。例如，2020年，浙江、江苏、福建、山东、广东、重庆6个省市的土地财政依赖度高于30%，分别达到51.9%、46.9%、40.3%、38.7%、33.8%和32.0%；而新疆、宁夏、青海、黑龙江、西藏5个省份对土地财政的依赖度偏低，均低于10%。

　　分城市来看，粤开证券研究院统计的数据显示，2020年，广州、长春、杭州、福州、南宁、海口、贵阳、西安、徐州、扬州、温州、金华、襄阳、南充，这些城市对土地财政的依赖度都较高，政府性基金收入与一般公共预算收入的比值均达到1.5倍，甚至更高；牡丹江、深圳、锦州等地对土地出让金收入依赖度相对偏低，其政府性基金收入与一般公共预算收入的比值分别为0.3倍、0.3倍和0.4倍。

　　土地出让金下滑

　　然而，在土地财政依赖程度越来越高的同时，我国的土地使用权出让金却面临下滑的事实。2022年，随着我国房地产销售端疲软，土地使用权出让金收入再次下滑。

　　此前，财政部发布的《2022年前三季度财政收支情况》显示，今年前三季度，我国的地方一般公共预算收入83217亿元，按自然口径计算下降4.9%。地方政府性基金预算本级收入42588亿元，比上年同期下降26.4%，其中，国有土地使用权出让收入38507亿元，比上年同期下降28.3%。

　　近期，房地产研究机构克而瑞统计的数据显示，2022年，我国商品房销售面积为13.6亿平方米，销售额13.3万亿元，同比分别下降24%、27%，行业规模重回2015年。与此同时，全国土地市场成交建筑面积为14.44亿平方米，成交金额4.73万亿，较2021年同期分别下降了37%、31%。土地出让金从高峰的8.7万亿下降了约3万亿规模。

　　克而瑞地产研究院数据显示，从土地成交建筑面积TOP20的城市来看，有12个城市的成交量相比去年有所减少，平均降幅达35.7%，降幅超过30%的城市多达7个，其中降幅最突出的当属遵义，成交建面刚刚超过1000万平方米，同比降幅高达65%。

　　克而瑞地产研究院的研究报告显示，除部分特别优质的地块以外，土地市场底价成交、城投托底成为常态，不少城市城投拿地金额占比超过5成，沈阳、无锡城投托底拿地的比例甚至超过9成，市场低迷的城市城投拿地也尽显疲态，流拍率高企。

　　价格方面，克而瑞地产研究院数据显示，受一线城市供地质量提升的影响，2022年全国300城土地成交楼板价小幅上涨，增至3266元/平方米，再度创下历史新高。不过，由于新房市场仍处于低位，加之房企资金压力依然较大，房企拿地积极性仍处于低位，全年溢价率仅有3.7%，与去年同期相比，下降了7.9个百分点。从集中供地的22城来看，2022年有17个城市的地价下降。

　　那么，土地市场出让规模为何下降？房地产研究机构中指研究院土地事业部负责人张凯在接受第一财经采访时表示，与土地市场成交规模相关性最高的仍然是新房市场成交规模。今年以来，受期房烂尾担忧、房价上涨预期转弱、居民收入预期悲观三重因素影响，新房市场规模明显缩量，导致房企拿地积极性高开低走。他指出，上述影响新房市场的三个因素中，能在明年有显著缓解的恐怕只有期房烂尾担忧。而随着疫情管控放开和经济活动的逐步恢复，居民收入预期的转变或将需要更长的时间；在“房住不炒”的基本国策下，房价上涨预期转弱将不会有根本性的改变。因此短期的新房成交规模很难较今年发生显著好转，土地市场随之亦难有明显的变化。

　　张凯进一步表示，从长期来看，土地市场与人口数量变化息息相关，人口净流入的城市土地市场仍然能够维持一定热度，而人口净流出的城市土地财政或将难以为继。总体而言，我国城镇化率已经接近瓶颈，人口老龄化、少子化对于住房需求均产生负面影响，土地市场成交规模整体呈现逐步下降的趋势将是必然。

　　硬币的正反面

　　任何事物都具有两面性。“土地财政”二十多年，为我国城市的快速发展做出了巨大贡献，与此同时，也带来了一系列的问题。

　　国家统计局的数据显示，1999年，我国城市化水平为30.9%，比1995年提高1.9个百分点，城市化处于较低水平，而2021年，我国常住人口城镇化率已经达到64.72%，。

　　厦门大学教授赵燕菁在其出版的新书《大崛起：中国经济的增长与转型》中肯定了“土地财政”的价值，他表示，中国城市化伟大成就背后的重要原因，就是创造性地发展出了一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政”。在他看来，相对于“征税”，通过“所出售土地的升值”来回收公共服务投入的效率是如此之高，以至于城市政府不仅可以为基础设施建设融资，甚至还可以以补贴的方式为能够带来持续性税收的项目融资。

　　与此同时，赵燕菁在其上述新书中也叙述了“土地财政”带来的问题：“土地财政”的本质是融资，使得不动产变成投资品，一旦房价暴跌，大规模的资产贬值将导致难以想象的金融海啸；“土地财政”不仅给地方政府带来巨大财富，同时也给企业和个人快速积累财富提供了通道，同时，没有机会投资城市不动产的居民与早期投资城市不动产的居民的贫富差距迅速拉开，房价上涨越快，贫富差距越大；另外，房地产市场发展“不协调、不平衡、不可持续”，还占用了大量应该用于其他发展项目的资源。

　　粤开证券研究院副院长、首席宏观分析师罗志恒也认为，一方面，土地出让收入为地方政府提供了大量财政收入来源，缓解了一般公共预算压力；推动了城镇化进程；形成了大量的基础设施建设，直接带动了经济发展；推动了房地产快速发展。另一方面，土地财政也让部分地区的高地价推动了高房价；间接推动了融资平台和政府债务；在土地财政快速发展过程中，出现了破坏耕地的行为；在征地过程中因简单粗暴执行和补偿问题引发了部分社会问题等。

　　土地出让规模急速扩张的同时，一些城市非理性供地为后期房地产市场转弱也埋下了伏笔。克而瑞研究中心的相关研究报告表明，目前，我国约8成的城市市场需求及购买力明显透支，近一半的城市土地供应过量，随着房地产市场步入调整周期，去化压力不断加剧。另外，不少城市因大力发展新区便将供地指标向新区倾斜，但因为市政配套尚未真正落地，人口导入情况自然不甚理想，致使外围区域供需周期性错配。

　　资金缺口如何弥补？

　　回顾过往，“土地财政”有功有过，向前看，未来土地使用权出让金逐渐减少已成为不争的事实，财政收入长期对土地出让金的依赖，也将难以维，寻找新的财政收入增长点已经成为当前迫在眉睫的问题。

　　对于上述问题，一部分观点认为，应该从税收方面着手。

　　赵燕菁表示，“土地财政”只是专门用来解决城市化启动阶段原始信用不足问题的一种特殊制度，随着原始资本积累的完成，“土地财政”也必然会逐渐退出，如何弥补放弃“土地财政”造成的损失？他指出，可以仿效发达国家，从“土地财政”转向“税收财政”，突破现有的以间接税为主的税收体制。赵燕菁也表示，贸然放弃“土地财政”，对还未完成城市化原始资本积累的城市来说，存在巨大风险，另外，以间接税为主转向以直接税为主的改革也并非易事。因此，城市新区则应维持高效率的“土地财政”积累模式，另外，可以把巨大的利益调整分解到数十年的城市化进程中，随着城市化水平的提高，逐渐演变为直接税与间接税并重，乃至以直接税为主的模式。

　　回溯“土地财政”形成的原因，不少观点认为，土地财政源于1994年开始的分税制，因为分税制改革导致地方收入占比低、支出占比高，这种资金缺口迫使地方政府不得不通过土地出让、城投平台等方式融资。对此，粤开证券首席宏观分析师罗志恒曾在公众号“粤开志恒宏观”上发文表示，分税制和住房市场化改革都只是“土地财政”的促成因素，以GDP为核心的政绩考核机制才是问题的关键，激励机制决定行为，引发了地方政府隐性债务和土地财政等连锁反应。如果没有分税制，只要存在GDP考核，仍会产生资金饥渴和不足。

　　罗志恒则表示，未来，无论是土地供给还是需求都将呈现下降趋势，这直接影响未来土地财政的可持续性，因此，未来构建地方稳定的财政来源极为重要，房地产税开征是大势所趋。同时，罗志恒也指出，房地产税的体量短期内难以取代土地财政。

　　也有观点认为，应该大力发展其他产业。万通集团创始人冯仑近期在其微信视频号“风马牛地产研究院”中表示，当房地产销售端出现下滑，不少城市都会开始出现土地财政的缺口，如何解决这些问题？这些城市应该大力发展房地产以外的其他产业，创造更好的营商环境，以此让税收增长的更快，来弥补卖地收入的缺口。

　　中泰证券首席经济学家李迅雷近期公开撰文表示，国企资产是当前政府部门除了国有土地资产之外的最大一块资产了，如果通过提质增效，若能够让300万亿元的国企总资产的回报率提高一个百分点，则就有3万亿元收益增加，基本可以弥补土地财政消减带来的收入缺口。“当然这不是短期就能提升一个百分点，但只要坚持不懈地盘活国有资产，推进国企改革，若干年后，应该会有成效。”李迅雷补充道。

　　张凯对第一财经表示，改革开放以来，基建投资引领的城镇化一直助推我国经济高速增长。近年来，受到经济下行的压力，基建投资再次成为拉动经济增长的引擎，而基建投资的成本依赖土地财政。此外，近期推出房产税，将对房地产市场造成冲击，从而进一步降低房企拿地意愿，对土地财政产生更大的压力。因此，短期来看，土地财政难以替代。

　　“长期来看，尽管我国经济发展对基建投资存在一定的路径依赖，但城镇化率、居民部门杠杆率即将达到增长瓶颈，基建投资+土地财政的经济发展闭环难以为继。”张凯认为，房地产税作为长期、稳定的税源，在近二十年房地产也高速发展的基础上也有足够的存量房屋可供征税，适合在未来长期替代土地财政补充财政缺口。

　　总的来看，上述不管是直接税的税收制度变革，征收房地产税，还是大力发展其他产业，或是盘活国有资产，都不是一蹴而就的事情，那么，短期，如何保障房地产市场的稳定发展，让地方财政平稳过度？克而瑞研究院提出，当前应该提振市场信心，完善保交楼、保就业、销售保价等兜底机制，缓解市场观望情绪，需求端全面放松限购、限贷、限售，取消“限跌令”，政府回购商品房，与此同时，适当缩减供地规模，优化调整供地结构，以此破局短期楼市的困境。

　　近期，国家统计局原局长邱晓华公开表示，为了改善房地产消费观，财政方面也应该发力。土地价格的高企是造成房价高的重要因素，因此，要适当降低城市土地出售价格，来促进开发商成本的下降，带来房价的下降。另外，目前在销售领域里的税费负担还是很重，应当适当降低，让老百姓感受到政府的温暖。同时，也应当降低金融机构的按揭抵押利率，目前的按揭抵押利率(4%)还是偏高的，应该降1到0.5个点。

闽藏协奏山海歌 唐卡漆画相映红******

　　藏族青年画师仁青郎加（右一）在自己的工作室指导学徒创作唐卡漆画作品。

　　唐卡漆画作品《天路》仁青郎加作

　　唐卡漆画作品《白塔桃花风景图》阿旺曲扎作

　　在福建省援藏工作队大力支持下已建设完工的昌都唐卡漆画基地。（本文配图由昌都市文化局提供）

　　跟随福建省艺术馆艺术创作部副主任何肃先，记者走进一个面积超300平方米的大厅。这是位于西藏自治区昌都市卡若区的文创展示中心——唐卡漆画展陈大厅，也曾是开展培训的“教室”。四周桌子上，一幅幅大小不一的漆画摆放有序。看着这些画作，这名福建援藏干部瘦削的脸上难掩骄傲。

　　走近一幅画作细看，宽近1米，高足1米有余，画面是雪山，蛋壳、漆料等多种原料在画布上有序排列，贡献各自的色彩，绘就了一幅高原特有的日照金山景色。据何肃先介绍，这是这期新参加培训班的画师创作的。

　　参加培训的唐卡漆画画师，大多是昌都从事唐卡创作中的年轻一代。在福建省援藏工作队的积极推动下，唐卡漆画在昌都落地生根4年有余，先后已有160多名本地画师参与其中。

　　从一个人开始的绘画之路

　　唐卡，指用彩缎装裱而成的卷轴画，具有鲜明的民族特色；福建漆画，则是从依附于工艺美术脱胎成为纯艺术的架上绘画形式。在福建省援藏工作队的努力下，它们融合产生了新的艺术形式——唐卡漆画。

　　7岁开始学习传统唐卡，青年画师仁青郎加被称为唐卡漆画的“第一人”。出身唐卡世家，仁青郎加从小就在父辈绘制的唐卡下牙牙学语；长大后，他跟随曾祖父嘎玛德勒和父亲曲英江村一笔一笔地学习绘制唐卡。

　　2018年，在昌都市文化局的委派下，仁青郎加来到厦门，参加了福建省艺术馆在厦门举办的首届中国农民漆画高级研修班。那是他第一次与漆画相识——“怦然心动！”哪怕时间过去许久，他依旧记得自己第一次看见漆画的心情。那时，他的内心如触电般闪过一个念头：“这些东西如果拿来画唐卡，会是怎样？”

　　“出生地”相距千里，唐卡和漆画两种艺术形式有许多不同。福建省青年画院特聘画师朱莉燕介绍，从颜色来说，唐卡用的是牛骨熬的胶，而漆画用的是漆树的汁液，唐卡偏亚光，漆画更明亮；在绘画语言上，唐卡主要采用渲染、叠加的手法，而漆画则侧重研磨、黏贴、镶嵌等技法。

　　然而，不同之间孕育共通，差异之中存在互补。据朱莉燕介绍，漆画的技法，会让唐卡在画面的立体感、空间感和材质对比感上有更丰富的展现，借用漆的元素，唐卡材质变得更高级，表现也更精美。

　　福建美术馆馆长邱志军认为，唐卡漆画的出现不是简单的“跨界”或是工艺创新，而是一种当代美学的主动选择，它打开了艺术样式的另一扇门。

　　尝试并不容易。漆画的创作材料是天然大漆，过敏是漆画初学者需要面临的巨大挑战。第一次用漆画的手法创作唐卡，仁青郎加需要跟大漆打交道，因为过敏，他的双手肿得无法弯曲，脸也肿得通红。但他都咬牙坚持了下来，最终克服了过敏反应，创作出自己的第一幅唐卡漆画作品。

　　获得更多人的认同与肯定

　　在福建学习的过程中，仁青郎加又完成了自己的第二幅作品。“第一次创作唐卡漆画，画作显得很稚嫩。第二幅作品经过认真打磨，唐卡漆画的融合更加成熟，我觉得可以拿出去给更多人看看了。”仁青郎加说。

　　这幅作品后来被推荐参加国家艺术基金项目“乡野漆彩——中国农民漆画展”日本东京站的展出。展会现场，四周人来人往，仁青郎加焦急地等待着。不一会儿，一名男子来到这幅作品前仔细端详。听了介绍，他问仁青朗加：“这画出售吗？什么价格？”买下画作后，他还专门留下了仁青郎加的联系方式，希望以后有机会继续购买他的唐卡漆画。

　　“看来，这项创新不但有人欣赏，还有一定的市场，这或许是我可以探索的方向。”仁青郎加想。带着自己在福建创作的作品回到家乡，仁青郎加向父辈们介绍了唐卡漆画和自己的想法。

　　作为国家级非遗传承人，仁青郎加的曾祖父嘎玛德勒非常开明——看着仁青郎加的新作，他对这种新手法大为赞叹，对孙子的尝试也表达了支持。但不是所有人都认可仁青郎加的创作。一些唐卡画师表示不理解：“传统唐卡不好吗？为什么非要搞唐卡漆画？”

　　“创新手法，是为了丰富唐卡艺术本身。传承了千年的唐卡，可以有更多新门类，也能让更多人接受唐卡。”仁青郎加这样回应。有人认可，有人怀疑。仁青郎加知道，得自己先干起来，“用成绩说话”。

　　最大的支持来自漆画的故乡福建。听说了仁青郎加想要创作唐卡漆画，福建省援藏工作队立即找到了这个年轻人，希望以唐卡漆画为切口，推进文化产业援藏工作。

　　按照中组部开展“小组团”援藏工作的要求，福建省援藏工作队同福建省委宣传部、省文化和旅游厅、省艺术馆和昌都市文化局组建“唐卡漆画文化产业小组团”，将福建省文化和旅游厅实施的农民漆画艺术精准扶贫模式推广到昌都，培养唐卡漆画画师。

　　做大唐卡漆画朋友圈

　　2019年，作为文化和旅游部“春雨工程”项目之一，福建省艺术馆与昌都市文化局联合举办第一期闽藏唐卡漆画培训班。

　　仁青郎加在培训班里当起了助教。学员白马次仁让他印象深刻：在实践环节，白马次仁选择了相对复杂的创作主题。为了能按时完成作品并参加展览，白马次仁每天下课后都在教室加班绘制。一天晚上两点多，仁青郎加发现教室的灯仍然亮着，他过去一看，原来是白马次仁在专注创作。最终，白马次仁在35天的培训期内如期完成了创作。这批作品后来都在昌都市博物馆展出。看着画作前的观众，白马次仁笑容满面。

　　作为培训班教师的朱莉燕十分欣慰，“唐卡漆画的出现，是在西藏播撒了漆画的种子，不久将会生根发芽。”

　　开办培训班，就是最直接的播种方式——近3年来，昌都已经开设了8期唐卡漆画培训班，越来越多人开始投身唐卡漆画创作。

　　如今，仁青郎加手机里有一个几百人的微信群，里面都是各地学习过唐卡漆画或者对漆画感兴趣的唐卡画师。昌都市各县的画师们在这里咨询问题、分享作品、交换订单，每天都十分热闹。“未来我们可以在昌都成立唐卡漆画协会，以体系化的方式推动唐卡漆画发展，让更多人参与进来。”仁青郎加说。

　　福建援藏干部、昌都市文化局副局长李聆介绍，下一步，福建省援藏工作队将以“唐卡漆画文化产业小组团”为抓手，持续做大做强唐卡漆画文化产业。通过政府扶持、个人主动投资等方式，昌都将持续举办“唐卡漆画技艺培训班”，设立唐卡漆画工作室，培养更多融通理论和画艺的各类人才，并从中挖掘高水平绘画人才，推出一批代表性画师，创作出更多精品画作。

　　清华大学美术学院艺术史论系主任陈岸瑛认为，福建作为漆艺大省，有着国内最为活跃的漆艺创作和经营团体。福建省艺术馆在西藏昌都开展的唐卡漆画技艺培训，既是技术输出和文化帮扶，也是一次互惠的文化交流。

　　闽藏协奏山海歌，唐卡漆画相映红。历史上，民族之间的文化交流，共同铸就了开放包容灿烂的中华民族文化。中国美术家协会副主席徐里认为，大漆艺术和唐卡这两项非物质文化遗产实现了穿越千年的“跨界碰撞”，诞生出唐卡漆画这一新兴的艺术形式。大漆的温润、包容，与唐卡的圣洁、庄严，艺术性地融合在一幅幅作品中，就如同民族之间感情的深度融合。

　　雪域高原的唐卡和大海之畔的漆画相互激扬，唐卡漆画成为新时代民族交往交流交融的生动实践。“这是艺术与文明的融合，更是民族之间的交往交流交融。唐卡漆画从产生到壮大，凝聚着一批又一批福建援藏干部的共同力量，它是民族的交融，也是传承的创新。唐卡漆画相结合的艺术扶贫模式，帮助当地藏族同胞通过绘画的融合，提升扩大了销路，改变了生活方式，为他们带来了更多收入。”福建省援藏工作队领队说。（袁泉 徐驭尧）

　　（文图：赵筱尘 巫邓炎）